Controle prévio ou preventivo (constitucional)

Controle prévio ou preventivo (constitucional)



O controle prévio é o realizado durante o processo legislativo
de formação do ato normativo. Logo no momento da apresentação de um projeto
de lei, o iniciador, a "pessoa" que deflagrar o processo legislativo, em tese, já
deve verificar a regularidade material do aludido projeto de lei.
O controle prévio também é realizado pelo Legislativo, pelo Executivo e pelo
Judiciário.

Controle prévio ou preventivo realizado pelo Legislativo
O Legislativo verificará, através de suas comissões de constituição e justiça,
se o projeto de lei, que poderá virar lei, contém algum vício a ensejar a
inconstitucionalidade.
De acordo com o art. 32, IV, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados,
o controle será realizado pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania
(vide Res. da CD n. 20, de 2004 - DCD, de 18.03.2004, Suplemento, p. 3), enquanto
no Senado Federal o controle será exercido pela Comissão de Constituição, Justiça
e Cidadania - CCJ, de acordo com o art. 101 de seu Regimento Interno. O plenário
das referidas Casas também poderá verificar a inconstitucionalidade do projeto de
lei, o mesmo podendo ser feito durante as votações.
Michel Temer observa que tal controle nem sempre se verifica em relação a todos
os projetos de atos normativos, citando a sua inocorrência, por exemplo, sobre
projetos de medidas provisórias, resoluções dos Tribunais e decretos.49
Questão interessante pode surgir indagando se o parecer negativo das Comissões
de Constituição e Justiça, declarando a inconstitucionalidade do projeto de lei,
inviabilizaria o seu prosseguimento.
O § 2.º do art. 101 do Regimento Interno do Senado Federal5º dispõe que, em
se tratando de inconstitucionalidade parcial, a Comissão poderá oferecer 'emenda
corrigindo o vício. No entanto, a regra geral é a do seu § l.º, ao estabelecer que,
quando a Comissão emitir parecer pela inconstitucionalidade e injuridicidade de
qualquer proposição, será esta considerada rejeitada e arquivada definitivamente,
por despacho do Presidente do Senado, salvo, desde que não seja unânime o
parecer, se houver recurso interposto nos termos do art. 254 do RI, ou seja, interposto
por no mínimo 1/10 dos membros do Senado, manifestando opinião favorável
ao seu processamento.
Da mesma forma, o art. 54, 1, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados51
estabelece que será "terminativo o parecer da Comissão de Constituição e Justiça e
de Cidadania, quanto à constitucionalidade ou juridicidade da matéria" (inciso com
redação adaptada à Resolução n. 20/2004). No entanto, há a previsibilidade de recurso
para o plenário da Casa contra referida deliberação, nos termos dos arts. 132, § 2.º;
137, § 2.0
; e 164, § 2.0
, do referido Regimento Interno.

Controle prévio ou preventivo realizado pelo Executivo
Como veremos melhor ao estudar o processo legislativo, o Chefe do Executivo,
aprovado o-projeto de lei, poderá sancioná-lo (caso concorde) ou vetá-lo.
O veto dar-se-á quando o Chefe do Executivo considerar o projeto de lei inconstitucional
ou contrário ao interesse público. O primeiro é o veto jurídico, sendo o
segundo conhecido como veto político.
Assim, caso o Chefe do Executivo entenda ser inconstitucional o projeto de lei
poderá vetá-lo, exercendo, desta feita, o controle de constitucionalidade prévio ou
preventivo; antes de .o projeto de lei transformar-se em lei.
Referido veto, necessariamente, nos termos do art. 66, § 4.0
, da CF/88, será apreciado
em sessão conjunta da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, dentro de
30 dias a contar de seu recebimento, podendo, pelo voto da maioria absoluta dos
Deputados e Senadores, em votação ostensiva, ou seja, por voto "aberto" (lembramos
que a EC n. 76/2013 aboliu a votação secreta nessa hipótese), ser rejeitado
(afastado), produzindo, nesse caso, os mesmos efeitos que a sanção.
Derrubado o veto, o projeto deverá ser enviado ao Presidente da República para
promulgação da lei no prazo de 48 horas e, se este não o fizer, caberá ao Presidente do
Senado Federal a promulgação, em igual prazo, e, caso este não a promulgue, caberá ao
Vice-Presidente do Senado Federal fazê-lo (art. 66, § 7.0
, da CF/88).
Na hipótese de o veto ser mantido, o projeto será arquivado, aplicando-se a regra
contida no art. 67, que consagra o princípio da irrepetibilidade.
Imaginando a hipótese de derrubada do veto e a consequente promulgação da
lei, naturalmente, a correspondente lei, ato normativo, poderá ser objeto de controle
de constitucionalidade, agora, porém, o chamado controle posterior ou repressivo.

Controle prévio ou preventivo realizado pelo Judiciário
', O controle prévio ou preventivo de constitucionalidade a ser realizado pelo
Poder Judiciário sobre PEC ou projeto de lei em trâmite na Casa Legislativa busca
garantir ao parlamentar o respeito ao devido processo legislativo, vedando a sua
participação em procedimento desconforme com as regras da Constituição. Trata-
se, como visto, de controle exercido, no caso concreto, pela via de exceção ou defesa,
ou seja, de modo incidental.
Assim, deve-se deixar1claro que a legitimação para a impetração do MS é exclusiva
do parlamentar, na medida em que o direito público subjetivo de participar de
um processo legislativo hígido (devido processo legislativo) pertence somente aos
membros do Poder Legislativo. A jurisprudência do STF consolidou-se no sentido
de negar a legitimidade ativa ad causam a terceiros, que não ostentem a condição
de parlamentar, ainda que invocando a sua potencial condição de destinatários
da futura lei ou emenda à Constituição, sob pena de indevida transformação em controle
preventivo de constitucionalidade em abstrato, i~existente em nosso sistema
constitucional (vide RTJ 136/25-26, Rei. Mio. Celso de Mello; RTJ 139/783, Rei.
Mio. Octavio Gallotti, e, ainda, MS 21.642-DF, MS 21.747-DF, MS 23.087-SP, MS
23.328-DF).
E a perda superveniente do mandato parlamentar?
Parece ter razão o Mio. Celso de Mello ao afirmar que a perda superveniente de
titularidade do mandato legislativo desqualifica a legitimação ativa do congressista.
Isso porque " ... a atualidade do exercício do mandato parlamentar configura, nesse
contexto, situação legitimante e necessária, tanto para a instauração quanto para
o prosseguimento da causa perante o STF. Inexistente, originariamente, essa situação,
ou, como se registra no caso, configurada a ausência de tal condição, em virtude
da perda superveniente do mandato parlamentar no Congresso Nacional, impõe-
se a declaração de extinção do processo de mandado de segurança, porque ausente
a legitimidade ativa ad causam do ora impetrante, que não mais ostenta a
condição de membro de qualquer das Casas do Congresso Nacional" (MS 27.971,
Rei. Mio. Celso de Mello, decisão monocrática, j. l.º.07.20ll, DJE de l.º.08.20ll).
Outro entendimento acarretaria a conversão do mandado de segurança, que não
pode ser utilizado para a impugnação de normas em tese, em ADI, situação essa não
admitida em nosso ordenamento jurídico.
E quais os limites do controle judicial?
Nos termos da jurisprudência do STF, o controle de constitucionalidade a ser
exercido pelo Judiciário durante o processo legislativo abrange somente a garantia de
um procedimento em total conformidade com a Constituição, não lhe cabendo, contudo,
a extensão do controle sobre aspectos discricionários concernentes às questões
políticas e aos atos interna corporis, vedando-se, desta feita, interpretações das
normas regimentais (cf.: MS 22.503-3/DF, Rei. Min. Marco Aurélio, Rei. p/ acórdão
Mio. Maurício Corrêa, DJ de 06.06.1997, p. 24872, E;nent. v. 01872-03, p. 385; j.
08.05.1996 -Tribunal Pleno,52 descrevendo o posicionamento da Suprema Corte).
Os limites desse controle jurisdicional foram bem delimitados pela Corte no
julgamento do MS 32.033 (Rei. pi o ac. Min. Teori Zavascki, j. 20.06.2013, Plenário,
DJE de 18.02.2014), impetrado, preventivamente, por parlamentar, questionando projeto
de lei que criava novas regras em relação à transferência dos recursos do fundo
partidário e ao horário de propaganda eleitoral no rádio e na televisão nas hipóteses
de migração partidária (PL n. 4.47012012 - aprovado pela Câmara e recebido no
Senado Federal como PLCn.1412013, tendo sido transformado na Lei n.12.87512013).
De acordo com o voto do Min. Teori Zavascki, que abriu a divergência, contrário
a uma posição mais elástica sustentada pelo Min. Gilmar Mendes (vencido), a Constituição
admite o controle judicial preventivo, por meio de mandado de segurança a
ser impetrado exclusivamente por parlamentar, em duas únicas hipóteses:
• PEC manifestamente ofensiva a cláusula pétrea (MS 20.257/DF, Rei. Min.
Moreira Alves - leading case - j. 08.10.1980);
• projeto de lei ou PEC em cuja tramitação se verifique manifesta ofensa a
cláusula constitucional que disciplinasse o correspondente processo legislativo.
Ou seja, em relação a projeto de lei, o STF restringiu o controle preventivo apenas
para a hipótese de violação ao devido processo legislativo, não se admitindo a
discussão sobre a matéria, buscando, assim, resguardar a regularidade jurídico-
constitucional do procedimento, sob pena de se violar a separação de poderes.
Observem que essa delimitação de atuação do controle judicial se deu em relação
ao projeto de lei, e não à PEC (proposta de emenda à Constituição). Isso porque
o art. 60, § 4.º, veda a proposta de emenda tendente a abolir cláusula pétrea. Em
nenhum momento a Constituição vedou a tramitação de projeto de lei que tenda a
aboli~ cláusula pétrea. Ou seja, procurando ser mais claro: a) em relação a projeto de
lei, o controle judicial não analisará a matéria, mas apenas o processo legislativo; b)
em relação à PEC, o controle será mais amplo, abrangendo não apenas a regularidade
de procedimento, mas, também, a matéria, permitindo o trancamento da tramitação
de PEC que tenda a abolir cláusula pétrea.





Trecho retirado do livro Direito Constitucional Esquematizado de Pedro Lenza
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